“十四五”时期(2021—2025 年)是中国全面开启社会主义现代化国家新征程的第一个五年，也是全面推进交通强国建设的第一个五年。根据国家统计局的数据显示，2019 年中国城镇化率突破60%，城市已成为人口及社会经济活动的主要承载区域。未来五年为支撑城市健康发展，构建更加完善城市交通系统的重要性不言而喻。城市交通随着上一阶段城镇化进程的快速推进同步经历了快速发展期，基础设施规模及其所承载的交通量迅速扩大，交通系统在创造巨大规模效益的同时，也面临边界效益递减的困境。与此同时，当前城市交通发展的外部环境正在发生深刻变化，一方面中国已转向高质量发展阶段，随着城镇化进程增速放缓、人口老龄化程度加深，交通领域需要逐渐转变过度追求速度规模的发展方式，更加注重发展质量和效益；另一方面，中美战略博弈、新冠肺炎疫情等为经济增长、公共安全等带来的不确定因素增加，城市交通应在保持发展战略定力的同时寻求提升系统韧性和综合效益的有效途径，以提高城市交通应对复杂环境变化的能力。
1.1 资源环境约束不可逆转
早在2017 年习近平总书记考察北京城市规划建设时，即提出“要以资源环境承载力为硬约束，确定人口总量上限，划定生态红线和城市开发边界”。目前资源环境承载能力评价已成为编制国土空间规划的基础条件。城市交通系统的开放性决定了其与外界环境之间时刻进行着物质、能量与信息交换，长期以来城市交通发展过度依赖土地资源、水资源、化石燃料等资源要素输入以抵御系统熵增，同时向外界系统输出废物、噪声等污染物，移动源污染已成为大中城市空气污染的重要来源，从而加剧大气环境系统熵增。对城市交通系统而言，其输入及输出均对资源环境系统带来巨大且不可逆的损耗，在资源环境承载能力有限的前提下，当前的发展模式不可持续。
此外，城市交通各子系统间的协同程度不足引发交通系统“内卷”现象，子系统间各自为政、互相抢占资源，一定程度上加剧了对资源环境的损耗。例如，城市对外公路、铁路通道单独规划建设，缺乏统筹，导致土地资源浪费和对城市空间的无序切割；小汽车迅速进入家庭，适宜步行和非机动车的短距离出行中小汽车比例过高，出现非理性过度使用问题，加剧道路交通拥堵和污染排放；共享单车兴起之初因企业恶性竞争导致车辆无序投放，抢占道路和轨道交通站点周边用地资源，影响正常道路通行秩序，等等。
1.2 城市发展空间尺度扩大
2019 出台的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》(发改规划〔2019〕328 号)指出“城市群是新型城镇化主体形态，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心、以1 小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态”，城市群和都市圈将是下一阶段新型城镇化发展战略的主要载体，也是城市交通发展在空间维度面临的最大变数。中国主要大城市平均通勤空间半径集中在20~40 km，通勤活动空间与城市集中建设区、行政边界之间存在差异，城市交通服务范围已突破行政边界限制向更大范围延伸，原有围绕城市集中建设区或行政边界构建的交通网络难以满足更大空间尺度下的交通需求，城市空间尺度随社会经济活动和土地开发不断拉大的同时，支撑城市空间拓展的骨干交通系统在短时期内必然面临空前巨大的建设压力，甚至需要从无到有进行建设(例如雄安新区与北京中心城区之间)。此外，发展城市群、都市圈并非城市功能在空间维度的简单重构，还涉及城市功能定位调整、产业结构和布局重组、人口空间分布变化以及相应的人流、物流需求的变化，因此一方面交通基础设施在空间维度的层级短板将日益凸显，另一方面跨区域交通基础设施与城市中心城区之间的界面衔接，在设施连通、管理体制机制等方面均面临障碍。
1.3 政府主导模式难以持续
交通运输作为准公共品，长期过度依赖政府财政投资生产和提供，与充分发挥市场在资源配置中决定性作用的战略导向相左，存在政府失灵风险，在当前经济下行压力加大、新技术新模式不断涌现的背景下不可持续。具体来说：
一方面，城市交通基础设施建设运营巨大投入使政府财政承压。以轨道交通为例，近十年(2010—2019 年)全国城市市政公用设施建设固定资产投资中交通领域投资(包括轨道交通和道路桥梁)占比长期维持高位(60%~70%)，其中轨道交通建设投资占比由14%增至29%(见图1)。截至2020 年底全国在建轨道交通线路里程7 085.5 km，与现状运营里程7969.7 km 基本相当，轨道交通仍处于大规模建设期，高昂的建设成本(2019 年国家发展改革委批复郑州、西安、成都等3 市新一轮轨道交通建设规划的平均每千米建设成本约7 亿元)和随客运量不断增加的运营补贴(2020 年全国轨道交通单位人公里运营成本0.74 元、运营收入0.48 元，总体处于入不敷出状态，依赖政府补贴维持正常运营)导致未来一段时期内城市政府在轨道交通建设运营方面的财政支出将持续增大。
图 1 城市交通领域基础设施建设固定投资情况
另一方面，政府主导下的交通基础设施建设和服务与日趋多元化的市场需求之间存在脱节。随着信息与通信技术的快速发展，传统交通需求与供给之间的信息不对称壁垒正在逐渐被打破，城市居民对出行品质的要求不断提高，交通供给服务模式也在加速迭代转型。这一过程中，市场对信息技术革命的反映更加灵敏，互联网企业、汽车制造企业以及其他设备制造商正在主导智慧交通产业升级及场景应用，新型服务模式层出不穷、无人驾驶技术持续升级，新技术为民众带来美好预期和服务体验升级的同时也暴露了政府管理模式存在的不足。
政府主导的交通基础设施供给和服务管理模式转型相对滞后，传统基础设施和服务智慧化程度不高、管理法规和政策难以适应新服务模式特点等问题正在掣肘交通领域改革创新。
1.4 不确定性风险考验系统韧性
城市交通发展面临来自系统外部和内部双重不确定性。一方面交通发展外部环境不断变化，来自自然环境和社会经济的不确定因素增多，凸显了交通系统在畅通城市基本人员和物资流通环节中的重要作用与不足。例如新冠肺炎疫情爆发对城市运转带来巨大影响，城市交通运行模式迎来前所未有的挑战，为保障公共安全降低人员密度，公共交通载运工具实施满载率限制，与此同时城市居民选择私人化交通方式的意愿显著提高。相比于公共交通，疫情期间小客车运输量受到的影响更小，疫情稳定后恢复也更快。尽管疫情期间步行和非机动车出行同样受到青睐，但受出行时间和速度限制，在城市交通尤其是通勤出行中发挥的作用有限，大力提升绿色出行比例的进程受到阻滞(2020 年北京市绿色出行比例由2019 年底的74.1%下降至73.1%，打破了此前保持的增长态势)。城市居民对私人化交通方式的依赖，与公共交通优先导向存在冲突，未来一段时间疫情防控常态化以及其他未知风险对城市交通系统韧性提出更高要求，同时也为城市继续推进公共交通优先发展带来不确定性。
另一方面，城市交通系统内部非线性、非加和效应决定了不确定性为其固有属性，在多重因素的共同作用下，交通系统发展的结果往往与主观规划意图之间存在偏差。例如持续的基础设施投资并不意味着持续的客流规模增长，在人口规模相对稳定的前提下，北上广深等城市单位交通领域固定资产建设投资所转化的公共交通客运量(含轨道交通和公共汽车)增量呈现下降趋势。发展的不确定性不仅要求城市交通规划具备场景适用性和灵活性，也对系统状态的实时感知、自我甄别和自主修复能力提出更高要求。
图 2 交通领域固定资产投资获得的公共交通客运量增长水平
2.1 坚持绿色交通优先战略导向
优先发展公共交通的战略思想早在20 世纪60 年代被欧美国家提出并逐步传播开来。中国于1995 年在中国城市发展战略《北京宣言》中首次明确提出制定发展大容量公共交通战略的行动计划，在公交优先发展方面取得共识12。纵观公交优先战略的发展历程，不难看出其初衷是在资源环境条件约束背景下更加高效、经济、公平地为城市居民提供基本出行服务保障。尽管新冠肺炎疫情在一定程度上激发了城市居民对私人化交通方式的选择意愿，但城市交通发展的资源环境条件约束并没有改变，因此坚持公交优先发展的战略方向也不应改变。
从“十三五”时期开始，部分城市将公交优先发展理念进行了拓展延伸，用绿色出行比例代替公共交通出行比例评价城市交通发展状况，在鼓励公共交通优先发展的同时强调改善非机动交通方式。新冠肺炎疫情影响下，尽管公共交通方式受到冲击，非机动交通方式却因其私人化特征备受青睐，尤其是自行车出行在疫情稳定后恢复势头强劲，对维持绿色出行总体水平至关重要。从这个角度看，以绿色交通优先替代公共交通优先可以在保持战略方向的同时提升战略韧性。
2.2 正确认识绿色出行比例指标
绿色出行比例指标是反映绿色交通优先战略的引导性指标，但并非评价交通系统发展优劣的唯一指标。以北京为例，“十三五”初期北京市提出到2020 年中心城区绿色交通出行比例由70.4%提升至75%的规划目标，并在2019 年之前实现了年均提升0.85 个百分点达到74.1%，较高的指标基数意味着未来增长的空间已十分有限，这也是很多城市在“十四五”时期面临的发展困局。从世界范围看，北京、伦敦、纽约不约而同地将绿色出行比例远期发展目标设定为80%(实现年份分别为2035 年、2041 年和2050 年)，河北雄安新区更是提出90%的发展目标，但不论取值如何都意味着绿色出行比例存在“天花板”，难以实现持续增长。因此不应过分执着于提高绿色出行比例指标值，而应坚持因城施策，在落实绿色交通优先战略的同时，强调建立更加合理的交通结构关系，明确各交通子系统的合理定位。
绿色出行比例指标与交通领域绿色低碳发展存在概念错位，在指标内涵上容易引起歧义、指向不明，例如电动汽车是否属于绿色交通方式；此外，近年来不断涌现诸如顺风车、分时租赁汽车、定制公交等新型服务模式也遵循了节约集约利用运输服务资源的理念，是否应算作绿色出行予以鼓励有待明确。鉴于此，可将绿色出行比例指标按照资源集约利用和节能环保两个维度做拆分，以集约化出行比例评价城市交通系统节约集约利用资源的情况，包含公共交通以及其他高承载或高利用率车辆(如出租汽车、共享合乘、高承载车辆等)；以节能环保出行比例评价城市交通低能耗、低排放出行情况，包含单位周转量能耗或排放较低的出行方式(如步行、自行车、新能源汽车等)。
3.1 强化系统融合
交通是一个开放的复杂巨系统，交通系统在不断演进发展过程中同时存在规模效应和结构效应。“十四五”时期随着交通发展边际效益降低，规模效应将逐步弱化，而结构效应的作用将逐渐加强，城市交通发展不应再过分追求设施设备规模，需要更加重视系统融合与结构优化。对城市交通系统而言，系统融合的内涵十分丰富，包括交通系统内外部之间以及交通系统内部不同空间范围、不同交通方式等所有存在交互界面的系统要素之间。
交通系统内外融合需要建立交通与城市土地利用、社会经济发展、资源环境等系统之间的良性互动反馈机制。将资源环境作为交通发展的硬约束，围绕碳达峰和碳中和目标，将绿色低碳理念贯穿于基础设施、载运工具、管理政策等各个环节；同时处理好城市与交通之间的源流关系，将交通承载力作为城市发展约束条件，不断寻求城市运行所产生交通需求与交通系统供给之间的动态适配，以轨道交通站城融合和交通枢纽周边一体化开发作为切入点，从规划、建设、运营、管理等环节理顺城市与交通协同发展机制。
1）跨空间融合体。
一是打破空间边界约束，加强城市群、都市圈、中心城区、新城等不同空间区域交通设施互联互通，通过完善运营服务网络、财税补贴机制等推动交通服务跨界延伸，淡化空间边界对交通全时段、全过程服务的阻滞影响。二是强化通道资源统筹，城际之间通过线路共构或并行、复线化等措施加强交通通道资源的立体化复合化利用，提高通道资源利用效率的同时减少对国土空间的无序分割；城市内部按照人本位理念重塑街道空间，转变小汽车导向的路权分配模式，保障步行、自行车通行权，结合城市发展特点兼顾电动自行车、快递三轮车等特殊车辆通行需求，同时促进街道空间内交通出行空间与两侧建筑退线及立面空间的一体化设计。三是加强枢纽节点一体化，交通枢纽换乘不便已逐渐成为影响交通网络效能的瓶颈，未来应重视交通枢纽建设对系统融合的关键作用，通过一体化规划设计与运营管理压缩换乘时间、提高换乘便利性。四是充分认识空间差异性，交通系统的复杂性决定了不同空间范围内发展着力点及目标的差异性，“一刀切”的规划目标将无法适应未来城市交通发展，应将总体目标在不同空间范围内进行差异化分解，实现不同空间范围发展目标与总体目标的有机统一，以落实精准施策。
2）跨方式融合。
不应在发展单一交通方式上过分着力，而忽视各交通方式间的协同效应。应重新审视各交通方式功能定位，将发展重点由追求绿色出行比例总体提升向实现绿色出行方式之间结构优化转变。在轨道交通大规模发展和公共汽车客运量下降的背景下，处理好轨道交通与公共汽车交通的关系，不再单独制定轨道交通或公共汽车交通发展策略，而是围绕提升公共交通服务品质和效率的统一目标，逐步形成以轨道交通为主体和骨干，以公共汽车交通为基础和补充的公共交通体系，充分发挥各自在运行速度、可靠性、服务可达性等方面的差异化优势，通过接驳线路优化、运营及到站时间匹配、枢纽场站建设、换乘票价优惠等一系列措施发挥二者协同效应，共同提升公共交通服务吸引力。
3.2 实施创新驱动
改革创新是发展的根本动力，在资源环境约束、人口结构变化、人力成本上升、资金压力增大的背景下，城市交通发展应逐渐摆脱对要素投入的过度依赖，逐渐转向依靠创新驱动发展。“十四五”时期城市交通领域改革创新应重点关注技术创新、供给服务模式创新和运行机制创新三个方面。
1）技术创新。
尽管自20 世纪90 年代“智能交通”概念出现，交通领域即已开始不断迭代升级的技术变革之路，实现了由简单数据采集分析向数据集成、智能网联设备阶段的演变，但仍然存在基础设施智能化水平偏低、数据信息标准化程度不足、智慧应用场景单一等诸多问题。在以宽带移动互联网、云计算、物联网、大数据、高性能计算、移动智能终端等为代表的新一代信息技术变革加持下，“十四五”时期，智慧赋能、数字转型将成为交通领域发展的鲜明特征，智慧交通将向全方位监测感知、实时动态模拟与决策分析、精准管控和信息服务等方向发展。值得注意的是，交通领域技术创新长期依赖技术研发和装备制造企业等市场力量主导，与交通发展战略之间存在错位，例如汽车制造企业主导的无人驾驶技术研发在提升主动安全性的同时，更多地从企业利润角度出发着眼于提高机动车的利用率，与资源环境约束下的交通集约化发展战略导向相悖；又如装备制造企业热衷于新型有轨电车研发，但尚未解决有轨道电车制式受非独立路权、道路交叉口、发车间隔等因素限制而实际运量不高的问题，从城市交通战略角度发展有轨电车的必要性尚存争议。因此如何在技术创新与发展战略之间寻求平衡点，在交通技术创新中发挥政府在战略和政策制定中的效能，将是“十四五”时期面临的重要课题。
2）模式创新。
交通服务供给与出行需求之间的关系将发生变化，一方面在新冠肺炎疫情影响下城市预约文化逐渐兴起，医院预约就诊、公园景区预约购票、地铁预约进站等举措使出行需求变得可预知也更易调控；另一方面，随着出行需求信息更加清晰化以及人民群众出行需求更加个性化、差异化，交通供给服务模式也将逐渐由需求追随供给向供给响应需求转变，通过多层级基础设施网络、更加灵活的调度组织，实现服务品质差异化，满足不同类型出行者需求的同时实现对出行需求的实时动态响应。交通供给与需求之间将形成需求牵引供给、供给创造需求的更高水平动态平衡。此外，交通服务供给模式创新也将在一定程度上促进技术变革，例如为实现更加精细化的出行行为特征分析，交通模型内核将逐渐由基于出行建模(Tripbased)向基于活动建模(Activity-based)转变；又如在国内外城市积极构建的面向出行服务一体化(Mobility as a Service, MaaS)平台中，出行者决策过程须由点对点出行计划逐渐向多时段、多节点、多方式全过程出行安排转变，提供更加定制化的出行服务。
3）机制创新。
在交通基础设施大规模建设与政府财政投资压力增大背景下，交通投融资机制改革将进入深水区。城市交通服务具有准公共品属性，应兼顾政府和市场在交通服务供给中的作用，坚持市场化、产业化的改革方向。在交通建设项目自身无法实现财务可持续、对社会资本吸引力不足的情况下，应从交通与城市互动关系角度出发，更加注重交通正外部性的利用，完善土地溢价回收和反哺交通发展建设、土地分层确权与出让、交通行业建设运营全生命周期定价等相关政策机制，拓展交通发展建设投资来源，提升可持续发展能力。
3.3 补齐发展短板
党的十九大报告明确提出打造共建共治共享的社会治理格局，城市交通发展如何体现社会公平原则以及共享发展成果将成为下一阶段发展的核心问题之一。“十四五”时期城市交通应在关注总体发展水平提升的同时更加关注补齐发展短板，发展着力点应由满足大多数人出行需求向改善少数群体出行倾斜，避免因发展不平衡产生木桶效应，从而影响社会治理总体效能。当前城市交通亟须补齐两方面的发展短板，即层级结构短板和出行效率短板。
1）层级结构短板。
随着通勤空间尺度不断扩大，当前以地铁制式为主体(国内城市已运营轨道交通里程中地铁制式占比78.8%，在建线路中地铁制式占比同样高达83.3%)的城市轨道交通系统已难以支撑城市长距离快速化通勤需求，直接服务城市中心30~50 km 半径的市域(郊)铁路层级尚未形成，导致轨道交通出现层级短板。因此“十四五”时期轨道交通规划与建设审批应在兼顾加密城市建成区轨道交通线网的基础上向市域快轨制式倾斜，加速形成轨道交通快线网络，适应城市空间尺度拓展需要。
城市道路网结构不合理，决定路网可达性、连通性的低等级道路里程偏低，尚未实现由车本位“大街区、宽马路”向人本位“窄马路、密路网”的转变。全国36 个主要城市平均路网密度为6.1 km/km2，仅3 个城市(深圳、厦门、成都)达到中央城市工作会议提出的8 km/km2 路网密度目标。路网层级短板导致的路网密度偏低，直接影响了公共交通服务的通达性以及步行和自行车系统的便捷、连续、安全，成为阻碍绿色出行比例提升的重要因素。相比之下，伦敦、纽约等城市已将自行车网络可达性作为城市交通发展的重要指标(见表1)，其背后需要高密度的道路网做支撑。随着绿色发展和健康生活理念逐步深入人心，下一阶段应从弥补道路网层级短板、提升路网密度入手，为促进绿色出行方式发展提供基础保障。
2）出行效率短板。
这一短板集中体现在城市通勤效率偏低，极端通勤比例过高。全国36 个主要城市45min 以内通勤比例介于58%~90%，与之相对，60 min 以上极端通勤比例为4%~26%。极端通勤群体并未享受到有效快速交通服务，同时过长的通勤时间或距离已成为引发系列社会问题的不稳定因素。作为城市交通系统中实际平均出行速度最高的交通方式，轨道交通并未实现有效服务覆盖是导致通勤效率偏低的重要因素之一。全国36 个主要城市1 km 轨道交通覆盖通勤比例低于40%。以北京市为例，尽管北京城市轨道交通线网规模和客运量均居全国前列，但中心城区轨道交通出行比例(全方式)仅为14.7%，实际服务人口仅约300 万~400万人(约占常住人口18%)。为解决轨道交通对城市功能覆盖不足的问题，北京近期发布的区级层面中长期规划中已将轨道交通站点覆盖居住和就业人口比例作为重要的发展指标(见表1)。当然，仅通过强化轨道交通服务覆盖并不能从根本上解决极端通勤问题，国内外城市已将提升45 min 通勤比例作为发展目标(见表1)，其实现路径包括识别极端出行群体的时空分布特征，有针对性地提供快速化公共交通服务。
表1 城市交通补齐发展短板相关规划指标
3.4 注重存量优化
在经历快速城镇化阶段后，城市交通系统已积累的了大量存量资源，随着人口增速和城镇化率增速逐渐放缓，在资源环境约束和高质量发展背景下，北京、上海等超大城市已开启减量提质发展模式，未来将有更多城市进入存量或减量发展阶段。相应地，未来城市交通规划需要由注重规模扩充的增量规划逐渐转向内涵提升的存量规划，甚至是减量规划。盘活既有存量资源将是“十四五”时期城市交通发展的重要特征，并且存量资源不仅局限于通常意义上的土地资源，还包括交通系统内的基础设施与载运工具。
1）基础设施。
在交通基础设施存量规模不断扩大、增速放缓的背景下，存量设施的有效利用和维护将逐渐成为未来交通基础设施发展的重心。一方面，应在不对既有设施进行大规模改扩建的前提下，通过优化空间分配、组织管理寻求设施利用效率最大化。例如北京市公交专用车道里程已突破1 000 车道公里，但普遍存在使用利用效率不均衡的问题，如何在保障公共汽车运行效率的同时通过细化使用时段、车型和临时借道管理等提高公交专用车道网络利用效率将是“十四五”时期亟须突破的课题。另一方面，存量设施的养护资金投入随设施规模的扩大而持续增加，与建设投资相比已无法忽视。应强化对存量基础设施的资产管理，合理安排全生命周期资金使用计划，以尽量低的成本确保基础设施处于良好使用状态。同时探索通过资产证券化方式开展市场化融资，提高资产流动性，吸引社会资本以不同方式参与存量基础设施改造提升。
2）载运工具。
据公安部统计，截至2021 年3 月全国机动车保有量已达3.78 亿辆，其中72 个城市汽车保有量超过100 万辆，16 个城市超过300 万辆(北京超过600 万辆，成都、重庆超过500万辆，苏州、上海、郑州超过400 万辆)。庞大的机动车保有量基数占用了大量的城市空间资源、引发停车供需矛盾难题，但机动车的利用效率并不高(例如2019 年北京私人小汽车平均出车率为74.4%)。为抑制机动车数量过快增长而出台的限购政策，仅着眼于增量控制，一定程度诱增了购车潜在需求，在增加社会舆论风险的同时并没有解决存量的问题。此外，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》中明确提出“推动汽车等消费品由购买管理向使用管理转变”，“加快壮大新能源汽车产业”。随着国家层面对于汽车消费和新能源汽车推广的发展导向逐渐清晰，限购政策面临调整，并且车辆能源结构优化也无法仅通过增量实现。“十四五”时期亟须出台盘活机动车存量相关政策，包括促进存量机动车流转和共享以降低持有需求、完善存量机动车退出机制、鼓励私人机动车能源结构更新等。
